東京東部、下町エリアの一部には海面よりも陸地のほうが低いゼロメートル地帯が広範に広がる。2015年9月の関東・東北水害では鬼怒川堤防が決壊した茨城県常総市が広い範囲で浸水したのは記憶に新しいところ。その際、市内での避難を前提としていたため、市役所や地域交流センターなどの避難所が孤立する事態が多発、身動きがとれなかった住民も少なくなかった。
そこで浮き彫りになった広域避難の重要性を、同様に低地を抱える東京でも今後の広域避難の在り方を検討しようと、江戸川区内で「江東五区大規模水害対策協議会」を発足した。参加したのは江戸川、墨田、江東、足立、葛飾の五区だ。
協議会に参加した五区内には、荒川、江戸川、綾瀬川、中川、隅田川などの河川が流れる。このエリアでは明治期以降の急速な工業化に伴う地下水のくみ上げで地盤沈下が起こり、元から低かった標高が下がり、海抜ゼロメートル地帯が広がった。当然、水害にも弱くなり、1947年のカスリーン台風では、埼玉県大利根町（現加須市）で決壊した利根川の氾濫水で江戸川、葛飾両区の大半が水没している。
その後、堤防や水門の整備が進んだため、近年で
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